Sistema Representativo Parlamentarista - Sahid Maluf - Teoria Geral do Estado - 31ª Ed. 2013.

"1. ORIGEM HISTÓRICA

O sistema parlamentarista teve a sua origem na Inglaterra, onde evolveu ao impulso da luta plurissecular, heróica, aspérrima e ininterrupta, da liberdade contra a tirania, dos direitos do homem contra o despotismo dos monarcas. Através desse sistema, o povo inglês encontrou o roteiro do ideal democrático, e por ele pôde conduzir o imenso Império da Grã-Bretanha aos píncaros da glória, de onde deveria irradiar, como um sol, sobre a noite de um mundo escravizado, a luz da liberdade.

A partir da significativa insurreição das baronias, ocorrida em 1215, o povo foi acumulando um vasto acervo de conquistas, as quais se cristalizaram em torno do Parlamento, no século XVII, firmando-se o princípio de que os atos de governo só encontram legitimidade no consentimento espontâneo e permanente dos governados. Mas a luta contra o poder pessoal pela consolidação da supremacia do Parlamento continuaria ainda por um século aproximadamente, no decorrer do qual se operaria a estruturação do sistema parlamentarista, formalmente instituído pela reforma eleitoral de 1832 e integrado nas suas regras clássicas pelas reformas de 1867 e 1884.

A França empolgou-se com as maravilhas do sistema inglês e passou a adaptá-lo às suas instituições, por meio de reformas parciais, desde a primeira metade do século XIX. Desse país, onde começou a ser corporificado no direito constitucional positivo, irradiou-se o sistema por toda a Europa. Em cada país, Bélgica, Prússia, Alemanha, Polônia, Checoslováquia, Áustria, Grécia, Iugoslávia, Finlândia, Espanha e outros, passa o sistema por várias adaptações exigidas pelas peculiaridades locais, sem perder, contudo, as características fundamentais do modelo britânico.

O sistema inglês tem sido imitado por outros povos menos amadurecidos, na sua técnica e em tudo o que lhe é exterior, mas não assimilado no seu espírito. Tem faltado a muitos outros povos aquela consciência política, mais ou menos definida e sólida, que é a alma da democracia e deve ser o esteio das instituições. Entretanto, sem ser uma fórmula miraculosa de ordenamento político, o parlamentarismo é uma solução racional, de efeitos mediatos; educa o povo e gera essa consciência política fundamental, sobre a qual lança as suas raízes haurindo a seiva necessária para as florações do ideal democrático.

2. CARÁTER DEMOCRÁTICO DO SISTEMA

O sistema representativo parlamentarista adapta-se, com igual propriedade, às duas formas de governo — monárquica ou republicana. Assim como se ajusta à monarquia inglesa, conforma-se com a república francesa.

Teoricamente, o parlamentarismo é o mais perfeito sistema de governo democrático, e a primeira razão está em que permite o funcionamento normal do sistema representativo sem impedir a manifestação plena e contínua da soberania nacional. Com efeito, são princípios básicos da democracia o assentimento permanente do povo e a responsabilidade política dos representantes. Quando a manifestação da vontade do povo só se verifica em eleições gerais periódicas, normalmente quadrienais, tem-se um governo democraticamente constituído; mas a democracia não se identifica apenas pela origem do poder, isto é, pelo seu aspecto exterior, senão também, e principalmente, pela maneira como funciona o mecanismo estatal. A questão da origem do poder, aliás, chega a ser secundária quando se tem em vista que um governo de fato, ilegalmente constituído, pode ser mais democrático no seu desenvolvimento do que um governo eleito.

As eleições determinam a legitimidade do mandato e formam um pressuposto necessário do governo democrático, mas não autorizam nem justificam os erros, os excessos e os desmandos dos órgãos ou corporações representativas. Onde começa o abuso termina o assentimento dos representados, porque não é normal supor-se que estes concordem com procedimentos discricionários e abusivos. O desequilíbrio que então se estabelece deve ser resolvido, em última instância, por um pronunciamento do poder soberano. Se o povo não tem o direito de intervir como juiz supremo, se não pode promover a responsabilidade dos seus representantes, e se necessário, desconstituir-lhes os mandatos, então o regime é um simulacro de democracia, não um governo do povo.

O povo, que é soberano só para nomear os seus dirigentes nos pleitos eleitorais, não tem senão a liberdade de escolher patrões, de nomear tutores, de indicar os senhores plenipotenciários que decidirão sobre os destinos da comunidade. A democracia representativa que se limitasse a escolher governantes — frisa Sampaio Dória — seria mera fachada liberal de uma triste escravidão política.

O sistema parlamentarista, baseado na existência de partidos fortemente organizados, caracteriza-se, sobretudo, por um profundo respeito à opinião da maioria e por uma constante subordinação dos corpos representativos à vontade soberana do povo. Seu mecanismo é de tal forma sensível às manifestações legítimas da opinião pública que o próprio governo sente quando lhe falta a confiança nacional, e se demite antes mesmo do início do processo de apuração da responsabilidade política. Tanto que é propriamente denominado governo de opinião. Esse sistema, como se disse alhures, marca não somente as horas, mas os minutos e os segundos da democracia.

Sob outro aspecto, é também denominado governo das capacidades, porque seleciona naturalmente os homens de saber e de altas virtudes. Os demagogos e os medíocres não fazem carreira política no sistema parlamentarista. Não se sustentam os homens no poder senão pela força da cultura e da eloquência. Através desse sistema cumpre à democracia aquele dever primeiro, de que falou Joseph Barthélemy: compreender que deve submeter-se à direção dos mais capazes.

Para o seu perfeito funcionamento, o sistema parlamentarista requer um ambiente arejado pela livre existência e atuação constante de todos os órgãos de manifestação e divulgação do pensamento, um ambiente de livre crítica, e também de equilíbrio entre os termos autoridade e liberdade. Nesse sistema, os negócios públicos não se resolvem nos bastidores das câmaras ou nos corredores dos palácios; são ventilados em praças públicas e nas tribunas do Parlamento. Os comícios populares são permanentes e não apenas pré-eleitorais. O parlamentarismo, disse F. Ramirez, é cortesia cívica, tolerância, discussão pública e tradição, portanto, um sistema exótico em regime de caudilhagem.

Esse ambiente propício ao perfeito funcionamento do sistema não se encontra a priori nem se estabelece de imediato. Deve ser procurado na prática do próprio sistema, que valoriza o homem, que lhe desperta o senso de responsabilidade ao atribuir-lhe uma participação direta e constante na orientação do governo. Como observa Begehot, citado por Joaquim Nabuco, os governos de gabinete são educadores do povo; os governos presiden-ciais não o são; ao contrário, podem corrompê-lo.

3. MECANISMO DO SISTEMA PARLAMENTARISTA

São peças essenciais do sistema parlamentarista: a) organização dualística do Poder Executivo; b) colegialidade do órgão governamental; c) responsabilidade política do Ministério perante o Parlamento; d) responsabilidade política do Parlamento perante o Corpo Eleitoral; e) interdependência dos Poderes Legislativo e Executivo.

O Estado parlamentarista, sobre possuir os três clássicos Poderes — Legislativo, Executivo e Judiciário —, conta ainda com um quarto Poder, denominado Poder Moderador. Este Poder é exercido pelo Presidente da República ou pelo Rei, conforme seja o Estado republicano ou monárquico. No primeiro caso, obviamente, o cargo é eletivo e temporário; no segundo é hereditário e vitalício.

A organização dualística do Poder Executivo atende aos dois princípios teóricos: da primazia do chefe de Estado e da responsabilidade do governo perante a representação nacional. Como bem explica M. Hauriou, o Rei ou Presidente da República encarna a unidade do Estado e a parte de irresponsabilidade política que existe no Executivo, e o Conselho de Ministros realiza com o Parlamento a ligação fundada sobre a confiança e a responsabilidade. Um órgão é estável e representa a chefia da nacionalidade; outro é instável e representa a chefia do Governo.

O Rei ou Presidente da República é o grande Magistrado nacional e, como tal, permanece fora e acima das competições político-partidárias, enquanto o Gabinete é essencial e necessariamente político e partidário.

O Gabinete ou Conselho de Ministros dirige a política geral do país. É o órgão dinâmico e responsável; o eixo diretor de todo o mecanismo governamental. Daí decorre a denominação que se costuma dar ao sistema: governo de gabinete.

O Gabinete é o Poder Executivo propriamente dito, e depende da confiança do povo, a qual se manifesta através da representação nacional. Faltando essa confiança, impõe-se a formação de outro Gabinete, o que compete ao Poder Moderador. Os poderes devem ser harmônicos, porque o governo se realiza pela ação conjugada de todos eles, não se permitindo a continuação de um governo contraditório, conflitante ou desarmônico.

Em primeiro lugar, presume-se que a assembleia representativa do povo, pela sua própria natureza, reflete a opinião pública com mais fidelidade e maior autoridade, e, consequentemente, a sua manifestação de desconfiança produz a imediata queda do Gabinete. Mas o Chefe da Nação poderá entender, mediante representação fundamentada do Gabinete decaído, que a atitude da maioria parlamentar não corresponde com os legítimos anseios do povo, e que a opinião pública está com a política ministerial. Tal entendimento cabe, principalmente, quando o Parlamento numa mesma legislatura ou dentro de determinado tempo derruba dois gabinetes pelos mesmos motivos. Neste caso, o Chefe da Nação poderá dissolver o Parlamento e convocar o corpo eleitoral às urnas, para que decida, como supremo juiz, concedendo, ou negando, a maioria parlamentar necessária à continuidade do governo.

Como se vê, os dois poderes são interdependentes para que sejam harmônicos. A faculdade que tem o Parlamento de desconstituir a parte móvel do Executivo tem como contrapartida a possibilidade de ser desconstituído o próprio Parlamento, o que desaconselha abusos e adverte contra desmandos. Assim, em última análise, o sistema parlamentarista não se baseia na subordinação do Executivo ao Legislativo, como ocorre no sistema diretorial, mas, sim, no equilíbrio necessário entre os dois poderes eminentemente políticos.

Esse ritmo governativo, observa Pedro Calmon, significa a paz permanente: não há resistência à maioria parlamentar, que flutua ao sabor das preferências eleitorais. Não se pode imaginar mais racional combinação de forças. Graças a esse sistema, a última revolução inglesa perdeu-se nas brumas do século XVII.

Vejamos a seguir, mais detalhadamente, cada uma das características principais que distinguem o sistema parlamentar. Antes, deixamos consignado que em relação ao Poder Judiciário não há o que distinguir. O Judiciá-rio não influi na caracterização sistemática das várias modalidades do sistema representativo.

4. O CHEFE DA NAÇÃO

A figura do Chefe da Nação, ou Chefe de Estado (Rei ou Presidente da República), não se confunde com a figura do Chefe do Governo. Uma vez que o governo (Poder Executivo propriamente dito) é órgão colegiado, entende-se por Chefe do Governo o presidente desse colégio, isto é, o Primeiro-Ministro.

Do fato de não exercer o Chefe de Estado as funções próprias do governo originou-se o lema da organização constitucional britânica: o Rei reina mas não governa. Nas Repúblicas, igualmente, o Presidente preside mas não governa.

Como não governa, o Chefe de Estado é politicamente irresponsável. Seria ilógico mesmo atribuir-lhe responsabilidade política por funções que não exerce, por atos de governo que competem ao Ministério.

Tem o Chefe de Estado, obviamente, responsabilidade criminal. Responde pelos atos especificamente criminosos que cometer, como cidadão e como funcionário público. Quanto a este particular nem há diferença entre os diversos sistemas de governo democrático. A irresponsabilidade criminal, já o dissemos, só coexiste com o conceito absolutista da origem divina do poder. Mais adiante esclareceremos a distinção entre as responsabilidades criminal e política.

Nas Monarquias parlamentares, o Chefe de Estado é vitalício; sua substituição opera-se pela sucessão hereditária, segundo a tradição e as leis da dinastia reinante. Nas Repúblicas, porém, a escolha do Chefe de Estado obedece aos postulados fundamentais do governo democrático, quais sejam a eletividade e a temporariedade. Em regra geral, a sua eleição se faz pelo sistema indireto, isto é, pelo voto do Parlamento investido de especial delegação. Mas também pode ser feita pelo sufrágio universal e direto, como é tendência moderna dos Estados parlamentaristas.

O mandato do Presidente da República, neste sistema, pode e deve ser por tempo além de quatro anos, como for estabelecido pelo poder constituinte. Em França e Itália o mandato é de sete anos. Onde a eleição do Presidente da República se faz por votação do Parlamento, o mandato deve coincidir com a legislatura, mas em se adotando a eleição direta é preferível que o mandato do supremo magistrado nacional tenha maior duração.

Não é o Chefe de Estado uma simples figura decorativa, como afirmam apressadamente alguns autores. Tem ele atribuições de magna importância, principalmente no que concerne às relações internacionais. No plano interno, exerce o Chefe de Estado funções relevantes, atinentes ao chamado Poder Moderador, destacando-se duas funções de natureza pessoal que imprimem grande amplitude à sua iniciativa: a composição do Ministério e a dissolução do Parlamento.

Na composição do Ministério, cumpre ao Chefe de Estado auscultar as opiniões, considerar as tendências políticas e assegurar tanto quanto possível uma harmonia de pontos de vista. O Ministério integrado por políticos medíocres e sem expressão não se sustentará no governo. Em regra, o Chefe de Estado nomeia um dos estadistas de maior projeção no cenário nacional, conferindo-lhe o encargo de promover entendimentos com as diversas correntes de opinião e compor o Ministério. Será esse estadista o Presidente do Gabinete, isto é, o Chefe do Governo.

No que tange ao seu poder de dissolver o Parlamento, também o arbítrio do Chefe de Estado não chega a ter influência decisiva no rumo dos acontecimentos, pois não o faz senão para consultar a opinião nacional. Pode ocorrer mesmo que o corpo eleitoral decida a favor do Parlamento, que ressurgirá, assim, fortalecido pela reafirmação da confiança nacional.

As vantagens dessa dualidade de funções no Poder Executivo são tão evidentes quanto as da divisão do Legislativo em duas câmaras. “A divisão do Executivo é de maior eficácia ainda — acentuou Tancredo Vasconcelos — porque não só precata contra os surtos absolutistas de toda autoridade una do governo, como o coloca em estado de correspondência e entendimento com os outros poderes. Por meio dessa criação sutil, as arremetidas populares contra os governos amortecem-se, porque se fazem visando à parte substituível, variável, do Poder Executivo, que é o Gabinete de Ministros, e não a própria pessoa do Presidente, que encarna em si a parte que não pode nem deve estar sujeita às flutuações do juízo ou da vontade popular”.

5. EXECUTIVO COLEGIADO

O Governo, como já vimos, é exercido por um órgão colegiado, o Gabinete, integrado pelos Ministros das diversas pastas (Justiça, Exterior, Fazenda, Agricultura, Viação, Educação, Saúde, Trabalho, Guerra, Marinha, Aeronáutica etc.), podendo contar ainda com Ministros sem Pasta.

Em reunião do Gabinete, os Ministros expõem os assuntos de suas respectivas pastas, ou de ordem geral, formulam propostas, discutem e deliberam, sob a presidência do Primeiro-Ministro, o qual tem também o voto de qualidade, em casos de empate.

Em tais condições, a decisão governamental não é ato volitivo deste ou daquele Ministro; é a expressão unitária da vontade do corpo deliberativo. Daí resulta o princípio da responsabilidade solidária: o voto de desconfiança ou censura não atinge um ou outro Ministro, mas o Ministério todo.

Ressalvados os atos da rotina administrativa, nenhum Ministro decide por si só as questões de governo, ainda que privativas de sua pasta. Esse caráter de impessoalidade das decisões governamentais proporciona, certamente, um mais acurado estudo dos problemas à luz das discussões, e reduz as possibilidades de erros e desmandos.

Não obstante, é possível que um ou mais Ministros, pela sua atuação atrabiliária, sacrifiquem o conceito e a estabilidade do Gabinete. Nesta hipótese, o Ministério poderá fazer substituições pessoais, como medida preventiva, evitando em tempo que o Gabinete venha a ser colhido pelo voto de desconfiança. É a chamada remodelação ministerial.

Note-se, finalmente, que os Ministros não são nomeados nem demitidos pelo Parlamento. São nomeados pelo Chefe de Estado. Geralmente, ao tomar posse, o novo Ministério expõe o seu programa de ação perante o Parlamento e solicita um voto de confiança. Do mesmo modo procede sempre que tenha de tomar decisões de magna importância. Tem sido de boa prática solicitar o voto de confiança nas ocasiões oportunas, em vez de aguardar a iniciativa do Parlamento. E sempre que for negado o voto de confiança ou aprovada uma moção de censura, o Ministério deve demitir-se imediatamente. Não o fazendo, poderá intervir o Chefe de Estado. Não se cogita de uma resistência formal por parte do Ministério, porque tal hipótese deslocaria o assunto para o campo da ilegalidade.

6. RESPONSABILIDADE POLÍTICA DO MINISTÉRIO

A responsabilidade política que toca aos Ministros, no sistema parlamentarista, não se confunde com a responsabilidade criminal nem com a responsabilidade civil, as quais atingem os governantes por princípios gerais de direito.

A responsabilidade criminal é matéria de direito penal; pressupõe a prática de crime e acarreta a aplicação de penas pecuniárias ou corporais. O Estado de Direito não prescinde do princípio da responsabilidade criminal. Seja qual for a forma de governo ou o sistema adotado, todas as pessoas que exerçam função pública, desde o Chefe de Estado ao último dos servidores públicos, respondem criminalmente pelos seus atos.

Mas o instituto do impeachment é praticamente inoperante e não supre o mecanismo da responsabilidade política.

Como observou Boutmy, é arma pouco manuseável e, salvo caso de traição manifesta, só serve para dormir pendente na parede de museu de antiguidades constitucionais. Já a responsabilidade política é matéria constitucional e poderá ou não tipificar infração penal. Decorre do mau uso do mandato: sempre que o mandatário ou governante incorrer em erro grosseiro, inépcia ou desmando, impõe-se que seja destituído da função.

E quando funcionasse o processo de responsabilidade criminal, seria sempre a posteriori, depois que o Presidente tivesse perpetrado os seus crimes e atentados contra a integridade moral e material da nação. A responsabilidade política, ao revés, funciona a priori: o governo não chega a cometer os excessos, porque imediatamente é atingido pela moção de des­confiança. Seu caráter é de medida preventiva: visa remover a causa e evitar os efeitos, em vez de deixar que as consequências desastrosas se manifestem em prejuízo da comunidade para depois punir-se os indivíduos criminalmente, numa atitude típica de vingança social.

A responsabilidade política em si, como instituto de direito constitucional, não tem outro objetivo que não seja a destituição do governante; mas não obsta, evidentemente, a apuração de responsabilidade criminal que eventualmente for atribuível às pessoas destituídas do poder. Justifica-se, em suma, a outra denominação dada ao parlamentarismo: regime de responsabilidade.

7. PROCESSO DA RESPONSABILIDADE POLÍTICA

A responsabilidade política do Ministério é promovida através das interpelações, votos de censura e moções de confiança ou desconfiança. Os trâmites desses processos são variáveis em cada país e decorrem dos preceitos constitucionais.

A interpelação é proposta por um ou por determinado número de Deputados e submetida à aprovação do Parlamento. Se aprovada e encaminhada, cabe ao governo defender-se no plenário do Parlamento, por intermédio do Primeiro-Ministro. Travam-se os debates e, se a defesa for vitoriosa, o assunto ficará encerrado com a aprovação de um voto de confiança, ou com a rejeição da moção de desconfiança. A interpelação, neste caso, só fez dirimir dúvidas e esclarecer a opinião pública.

Se a defesa não lograr acolhida, terminará a interpelação com o voto de desconfiança, devendo o Ministério demitir-se para que outro seja formado.

Pode ser que o próprio Ministério, ao ser empossado ou quando tenha de imprimir ao governo uma orientação diversa em face de determinado problema de importância vital, resolva pedir ao Parlamento um voto de confiança.

Neste caso, o Primeiro-Ministro poderá justificar-se em plenário, submetendo-se o pedido, desde logo, à votação. 

Negada a confiança, o Ministério estará na obrigação de demitir-se.

Muitas vezes, as deliberações da maioria, em face das proposições encaminhadas pelo governo, fazem sentir a falta de confiança, e então o Ministério demite-se por iniciativa própria, sem esperar pela interpelação.

Conforme já foi mencionado, o Parlamento não demite o Ministério: este é quem deve resignar-se em face da manifestação de desconfiança. Se permanecer, estará fora da legalidade.

Demitindo-se o Ministério, compete ao Chefe de Estado designar um político de renome e de influência, cujas convicções ideológicas estejam em consonância com o pensamento parlamentar dominante, para levar a efeito as necessárias consultas e formar o novo colégio governamental, do qual será Presidente.

Em regra geral, os novos Ministros são escolhidos dentre os mais destacados membros do Parlamento. Esta orientação não resulta da lei constitucional, mas é imposta pela lógica inelutável dos fatos, pois representa um caminho mais fácil para se obter a confiança do Parlamento.

8. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA

Geralmente, a responsabilização do Ministério tem sua origem em determinado fato, que se poderia atribuir, por exemplo, ao Ministro das Relações Exteriores, mas a desconfiança parlamentar afeta o Gabinete na sua totalidade. Nem poderia ser de outra forma, uma vez que nenhum Ministro decide por si mesmo as questões de governo.

Não há impedimento, entretanto, em que, do novo Ministério, um ou vários Ministros venham a fazer parte, principalmente se foram vencidos nas deliberações que motivaram a queda do Gabinete.

9. REMODELAÇÃO MINISTERIAL

Sem embargo do princípio da responsabilidade solidária, pode haver casos em que reiteradas faltas sejam caracterizadamente pessoais. Um ou alguns Ministros, pela sua atuação, podem comprometer o prestígio e a estabilidade do Gabinete. Nesta hipótese, antes que se estabeleça a crise ministerial, pode e deve o Gabinete reagir em sua própria defesa, substituindo o Ministro ou os Ministros inculpados. É o que se denomina remodelação ministerial. O Ministério, por este meio, defende-se por antecipação e consolida-se.

10. DISSOLUÇÃO DO PARLAMENTO

Ao princípio da responsabilidade política do Ministério perante a representação nacional corresponde o da faculdade que tem o Chefe de Estado para dissolver o Parlamento em consulta à nação. De fato, o voto de desconfiança, principalmente quando secundado em tempo relativamente curto, estabelece uma situação de conflito entre os dois poderes políticos, cabendo então ao Chefe de Estado, atento às manifestações da opinião pública,“resolvê-lo pelas alternativas que se lhe oferecem: nomear novo Gabinete ou dissolver o Parlamento.

O próprio Gabinete dispõe da prerrogativa de representar o Chefe de Estado no sentido da dissolução do Parlamento. Esta contrapartida assegura o equilíbrio dos dois poderes, evita uma submissão total do Executivo ao Legislativo e opõe uma constante advertência aos possíveis desmandos do Parlamento.

Pelo seu caráter de simples consulta ao corpo eleitoral, a dissolução do Parlamento não tem a gravidade que lhe atribuem os adversários do sistema. O Parlamento também se desmanda e também pode ser responsável por uma crise nacional. Portanto, persistindo o conflito entre os dois poderes, e sendo uma ponderável corrente da opinião pública contrária à orientação da câmara representativa, é natural que o corpo eleitoral intervenha como supremo árbitro. Doutro modo, seria o Executivo absorvido pelo Legislativo, decorrendo daí aquela famigerada instabilidade que durante muito tempo convulsionou o panorama político francês.

11. INTERDEPENDÊNCIA DOS PODERES

O sistema parlamentarista também se baseia na tripartição do poder de Estado, porém, valoriza mais o ideal da harmonia do que o da independência, isto é, dá ao princípio de Montesquieu uma aplicação científica, visando realizar a harmonia através da interdependência.

A concepção apriorística da separação radical é pura fantasia. A harmonia na independência dos poderes tem sido a eterna miragem do presidencialismo, regime que faz praça de uma independência teórica e caminha a passos largos para o fato da interdependência, aceitando o inevitável entrosamento das funções legislativa e executiva como única trilha conducente ao bem da República.

O parlamentarismo não é regime de subordinação do Executivo ao Legislativo, repete-se. Tal subordinação é própria do sistema diretorial, adotado na Suíça, e não do clássico sistema inglês.

O princípio que rege o sistema parlamentarista é o do equilíbrio. A subordinação é desequilíbrio e, como tal, cria um simulacro de parlamentarismo. É o caso da França: o Parlamento não podia ser dissolvido sem o seu próprio consentimento; consequentemente, tornou-se onipotente e passou a derrubar Gabinetes com alarmante frequência.

A tão falada instabilidade do governo francês resultou, portanto, de uma deturpação fundamental do sistema. Se o Parlamento não pode ser dissolvido à sua revelia, não há interdependência, não há equilíbrio de poderes e não há parlamentarismo, mas, sim, um sistema francês.

Não havendo entre o Legislativo e o Executivo uma limitação funcional recíproca, não havendo perfeito equilíbrio, um deles dominará o outro fatalmente: no presidencialismo o Executivo domina o Legislativo, reduzindo-lhe a independência a uma mera expressão teórica, e no sistema francês o Parlamento absorve o Executivo.

Na verdade, a onipotência do Parlamento é precária, passageira, quase sempre insustentável em face do Executivo, que é realmente o poder forte, detentor de todas as armas. Logo, num ambiente de luta entre os dois poderes, o Executivo caminhará sempre para a prepotência, para o domínio absoluto. O exemplo francês é ainda a confirmação desta assertiva: a onipotência do Parlamento cedeu lugar, imediatamente, a um Presidente da República plenipotenciário. Já em 1959 o Parlamento cedeu a De Gaulle até mesmo a função legislativa por delegação. E, aos poucos, lhe foi pondo nas mãos quase todos os poderes...

A subordinação do Executivo ao Legislativo nem sequer chega a ser um sistema racional de governo. Na Suíça, a rigor, não existe Poder Executivo; ali só governa a câmara de representação nacional, que nomeia delegados seus para as funções executivas e judiciárias.

Segundo a doutrina parlamentarista os poderes são formalmente independentes, no sentido de que cada um deles tem a sua organização própria e atua por si mesmo na esfera da sua autoridade, mas exerce as funções gerais do Estado em colaboração mútua, em entendimento harmônico, com limitações recíprocas, nascendo dessa interdependência funcional a harmonia indispensável ao bem comum. Demais, a separação absoluta, como observou Carré de Malberg, é irrealizável em qualquer sistema, principalmente porque o primeiro o objetivo do ordenamento político é a harmonia dos poderes.

12. PARLAMENTARISMO, FEDERAÇÃO E BICAMERALI­DADE

A composição bicameral do Parlamento ou Congresso é própria dos Estados compostos, particularmente dos Estados federativos. Independentemente do sistema representativo que for adotado, esses Estados dividem o Legislativo em duas câmaras, de modo que uma represente a soberania nacional e outra as unidades que integram a união.

O parlamentarismo tende realmente para a formação unicameral do Legislativo, mas conforma-se perfeitamente com o desdobramento deste em duas câmaras. O argumento de que o parlamentarismo é incompatível com a federação não resiste a qualquer análise. Basta verificar que “este sistema funciona com notável precisão na Austrália e na União Sul-Africana, que são Estados federativos.

Surgiu o parlamentarismo e desenvolveu-se com a duplicidade de câmaras legislativas. O que é preciso é colocar os problemas nos seus devidos termos: o Ministério só é responsável perante a câmara representativa popular, não perante a câmara alta ou representativa das unidades integrantes da União; consequentemente, o ato de dissolução só atinge a câmara baixa. Em alguns países onde foi adotada a dupla responsabilidade do Ministério, sujeitaram-se ambas as câmaras à dissolução.

Na Inglaterra, a câmara alta (Câmara dos Lords) não provém de eleição popular; seus membros são vitalícios. Logo, essa câmara não interfere na formação ou na manutenção do Ministério, ipso facto, a dissolução alcança somente a Câmara dos Comuns.

Idêntica feição tinha o Senado brasileiro, no segundo Império, motivo por que não era atingido pela medida da dissolução, onze vezes decretada por D. Pedro II contra a Câmara dos Deputados.

Na Alemanha parlamentarista só se dissolvia a câmara baixa (Dieta Federal) e só esta responsabilizava o Gabinete. Também na Áustria, onde o Senado (Bundesrat) é eleito pelas câmaras provinciais, a dissolução só atinge a câmara popular (Nationalrat), que submete ao seu voto de confiança o Ministério.

O Senado francês (Conselho da República) é igualmente indissolúvel por sua natureza.

Em geral se observa que os Senados ou órgãos equivalentes, nos Estados parlamentaristas, são corporações não eletivas, ou eleitas por via indireta, quase sempre de natureza vitalícia e com funções legislativas diminutas. Em tais condições, mantendo-se como câmara moderadora, ou órgão de equilíbrio federativo, o Senado não concorre para a formação nem para a dissolução do Ministério, e não pode ser dissolvido.

A Itália e a Bélgica adotaram solução diversa. Nesses países, o Senado tem origem no sufrágio universal direto, exerce funções legislativas concorrentemente com a câmara baixa e contribui para a responsabilização do Ministério. Assim sendo, é suscetível de dissolução, como a Câmara dos Deputados. A Constituição italiana, por exemplo, preceitua no seu art. 94 que “o governo deve ter a confiança de ambas as câmaras...”, e no seu art. 88 que “o Presidente da República pode, ouvindo previamente os respectivos presidentes, dissolver ambas as câmaras ou somente uma delas”.

Um estudo comparativo das Constituições parlamentaristas leva-nos a formular as seguintes conclusões: em regra, só a Câmara dos Deputados é passível de dissolução, porque só ela interfere na manutenção do Ministério; admite-se a dissolução da Câmara dos Senadores somente quando ela tem origem no voto popular direto e goza da prerrogativa constitucional de promover a responsabilidade política do Ministério.”

Sistema Representativo Presidencialista - Sahid Maluf - Teoria Geral do Estado - 31ª Ed. 2013.

“1. ORIGEM HISTÓRICA

O sistema representativo presidencialista foi idealizado pelos norte-americanos, na Convenção de Filadélfia, e consubstanciado na Constituição Federal de 1787. Foi uma solução de cunho prático, uma experiência coroada de êxito que se comunicou às três Américas, sendo adotado em todas as Repúblicas deste Continente.

As treze antigas colônias inglesas, sustentando a guerra pela independência, declarada em 1776, uniram-se, em 1781, formando a Confederação dos Estados Unidos da América do Norte. A forma confederal, porém, unindo treze países livres por laços meramente contratuais e para os fins de defesa externa, não correspondia com o ideal da formação de um todo homogêneo e forte, capaz de resistir eficazmente à reação das forças inglesas. Os problemas comuns, militares, econômicos, políticos e sociais, foram amplamente debatidos na aludida Convenção de Filadélfia, durante noventa dias, resultando desses debates a fusão dos treze Estados em um só, e, ao mesmo tempo, a criação de uma nova forma de Estado (a Federação), a par da estruturação de uma nova forma de governo (o presidencialismo).

Surgiu o presidencialismo, assim, empiricamente, como uma solução prática para os problemas que assoberbavam as treze jovens nações que ainda lutavam pela consolidação da sua emancipação política. A doutrina se formou depois, nos rastilhos dos cânones constitucionais, para explicar o fato consumado.

2. CRÍTICA

O sistema presidencialista foi uma adaptação da monarquia à forma republicana, com um mínimo de modificações, segundo a expressão de Summer Maine. Em linhas gerais, foram substituídos os princípios monárquicos da vitaliciedade e hereditariedade pelos da temporariedade e eletividade da suprema magistratura. Embora temporário e eletivo, no exercício do mandato, o Presidente da República passou a refletir a majestade e a onipotência de Jorge III, Rei autoritário, quase despótico, cujos desmandos levaram as colônias inglesas da América do Norte à sangrenta guerra da independência.

Salienta o próprio Maine que, na Constituição norte-americana, a semelhança entre o Presidente e um monarca da Europa, especialmente da Inglaterra, é evidente demais para que possa haver engano. Especialmente da Inglaterra, acentua Maine, porque, realmente, os constituintes de 1787 não procuraram modelo real num monarca qualquer, abstratamente considerado, mas tomaram por protótipo precisamente o Rei Jorge III, o qual exercia absoluto controle sobre os seus Ministros de Estado e chegava a dominar o próprio Parlamento. Como observou Ellis Stevens, o soberano inglês, autoritário e poderoso, “fizera uma profunda impressão na América, deixando traços permanentes nas disposições constitucionais relativas ao executivo americano”. Neste sentido é ainda a observação de Pedro Calmon: “quiseram os constituintes norte-americanos revestir o seu alto magistrado com o poder de resistir ao Congresso como Jorge III resistia ao Parlamento inglês”.

Idêntica é a conclusão do nosso inolvidável João Barbalho, quando demonstra que o Presidente da República, modelado na Constituição de 1787, pelo seu excessivo poder, assemelhava-se a um Rei eletivo e temporário. Analisando a soma imensa de poderes que ele enfeixa em suas mãos, observa o insigne constitucionalista que ao chefe do Executivo presidencialista só faltam a hereditariedade e perpetuidade, a corte e os ouropéis.

Confirmando a tendência manifesta dos convencionais no sentido de estruturar um regime de natureza monárquica, avultou-se um movimento popular que objetivava atribuir a coroa de Rei ao primeiro Presidente, George Washington, o qual, para manter a sua fidelidade aos ideais republicanos, teve que chegar ao extremo de fazer uso da força e opor resistência às tropas de Neuberg.

Por outro lado, não era unânime a vontade dos convencionais de Filadélfia no sentido de instituir o Poder Executivo unipessoal. A isso se opuseram principalmente os pequenos Estados, como Delaware e Maryland. Também o Estado de New York pugnou pelo Executivo colegiado. Figuras proeminentes da Convenção, como Edmond Randolph e Roger Sherman, combateram tenazmente a ideia da unidade da magistratura executiva. O próprio Hamilton, que foi a mais alta expressão da cultura política no seio da Convenção, impugnou a magistratura executiva unipessoal por considerá-la uma adaptação do regime monárquico, e, antevendo a deturpação do governo republicano pela excrescência do Executivo uno, procurou reduzir as consequências desse erro através do encurtamento do período presidencial. Chegou mesmo a propor que o mandato fosse de duração indeterminada, para que o Presidente governasse enquanto bem servisse (for good behaviour), o que possibilitaria a imediata desconstituição do governo que se tornasse incompatível com a opinião pública. Afinal, foi o período presidencial fixado em quatro anos, quando havia propostas que estabeleciam cinco, seis e até oito anos de duração.

“Se Hamilton tivesse vivido cem anos mais tarde — observa João Barbalho — sua comparação do Presidente com o Rei lhe teria feito admitir que o funcionário norte-americano é o mais poderoso dos dois.”

A semelhança em si não seria um grande mal. Os monarcas constitucionais do mundo moderno têm o seu poder consideravelmente diminuído. Mas, como observa Ellis Stevens, o chefe do Executivo no sistema presidencial tem mantido uma enorme soma de poderes em tempo de paz como em tempo de guerra, e a sua autoridade se estende e se alarga, a ponto de tornar-se praticamente ditatorial. Observa Michel Dendias que o Presidente da República é sempre um ditador em potencial. É absoluto na sua ampla esfera de ação, chegando a absorver facilmente todas as resistências, inclusive em relação ao Legislativo, que se reduz, não raro, às condições de órgão subserviente, através das chamadas maiorias situacionistas.

O Prof. Machado Paupério, afinando com a quase totalidade dos comentaristas do presidencialismo, consigna que o Presidente da República, “dentro das suas prerrogativas, de preeminência incomparável, é um verdadeiro ditador em estado latente, a impor sempre ao governo a sua própria personalidade”. E acrescenta: “Não é por outra razão que enquanto os Estados parlamentares têm história de partidos os presidenciais apenas apresentam períodos pessoais de governo”.

Efetivamente, quando a Constituição norte-americana inseriu no seu texto que the executive power shall be vested in a President of the United States of America, com essas quinze palavras, afirmou Bennet Munro, criaram os elaboradores da Constituição o mais poderoso cargo eletivo do mundo.

O presidencialismo tem sido uma forja constante de ditaduras, em todos os países da América Latina, o que confirma o conceito de que o chefe do Executivo, nesse sistema, é sempre um ditador em potencial. O próprio sistema leva o Presidente a ser ditador, como confessou Plaza, ex-Presidente do Equador: “seria preciso ter a alma de um Catão para resistir”.

O Brasil registra dois períodos ditatoriais, além de diversas revoluções, golpes de Estado frustrados e várias fases de ditadura legal decorrentes do abuso da prerrogativa constitucional de decretação do estado de sítio. O sistema gerou as terríveis ditaduras de Porfirio Diaz no México, de Rosas na Argentina, de Solano Lopes e Dr. Francia no Paraguai, de Garcia Moreno no Equador, de Malgarejo na Bolívia, além de muitas outras. Mais recentemente, temos os exemplos das ditaduras de Perón na Argentina, de Batista em Cuba (secundada por Fidel Castro) e de Stroessner no Paraguai. A história dos países latino-americanos nos registra em cada capítulo uma ditadura ou uma revolução, confirmando a existência desse cesarismo democrático americano a que se referiu Valenilla Lanz historiando a ditadura na Venezuela.

A preeminência do Executivo, acentuando cada vez mais o poder pessoal do Presidente, tem levado ao abuso da prerrogativa legal de decretação do estado de sítio. Várias Constituições americanas conferem essa faculdade ao Presidente independentemente de anuência do Congresso. Nas federações, dispõe ainda o supremo magistrado da prerrogativa de decretar a intervenção federal nas províncias, cujo instituto, destinado a ser um instrumento de equilíbrio federativo, pode ser e tem sido utilizado abusivamente, convertendo-se em meio de dominação absolutista. Foi o que ocorreu, por exemplo, na Argentina, quando o Presidente Irigoyen, abusando da referida faculdade constitucional, substituiu todos os governadores de províncias que divergiam da sua orientação, e, através de interventores, impôs a sua vontade incontrastável à nação inteira.

É exato que o sistema presidencialista comprovou ótimos resultados nos Estados Unidos da América do Norte, mas isso se explica principalmente pelo fato de possuir o povo norte-americano um alto nível cultural, sendo herdeiro e continuador das tradições liberais multisseculares da Inglaterra. O povo latino-americano, porém, ingovernável segundo a expressão de Bolívar, está longe de atingir a maioridade democrática. Falta-lhe, como observa o Prof. Machado Paupério, “a estabilidade jurídica dos povos amadurecidos e o esclarecimento da opinião pública”. Falta-lhe a educação, que é a alma do Estado moderno, na expressão de Laski.

O sistema de governo é realmente escola de educação política, como proclamou Rui com a sua superior e incontestável autoridade.

Os conflitos entre os poderes estatais e as crises de governo são fatos comuns e previsíveis em todas as formas de organização política, e, por isso mesmo, deveriam encontrar remédio imediato na Constituição. No sistema parlamentarista tais fatos se resolvem primeiramente na câmara representativa da soberania nacional, e em última instância pelo supremo árbitro, que é o corpo eleitoral. No sistema presidencialista não há solução constitucional, porque nem a própria nação se sobrepõe ao arbítrio do chefe do Poder Executivo. Daí porque as crises governamentais, no sistema presidencial, são sempre prelúdios de revolução ou ditadura. E o povo é mero espectador; sua soberania só se manifesta em dia de eleição. As intervenções militares se fazem necessárias e para elas apela o próprio povo.

O sistema presidencial consiste, em última análise, numa transferência do poder de soberania ao governo. E quando isso ocorre, o sistema de governo é democrático no tocante à sua origem, mas não o é na sua realização.

O ideal democrático está em se atribuir aos representantes nacionais um mínimo de poderes e traçar-lhes normas para que operem em permanente consonância com a opinião pública, mesmo porque é pelo consenso dos governados que se legitimam os atos dos governantes. Como bem acentuou Montesquieu, “povo soberano deve fazer por si mesmo tudo o que puder fazer bem; e o que não puder, cumpre que o faça por intermédio dos magistrados que eleja".

Em suma, exige o ideal democrático que a representação seja limitada e revogável, isto é, que a nação transfira aos seus representantes o exercício do poder de soberania, mas a conserve em essência, de maneira que possa recuperá-la a qualquer momento em que estiverem em jogo os interesses vitais, a paz e o bem-estar do povo.

Na Declaração da Independência de 1776, proclamaram os Estados norte-americanos o princípio da soberania parlamentarista tais fatos se resolvem primeiramente na câmara representativa da soberania nacional, permanente e atuante: “sempre que qualquer governo tenda a contrariar os fins que ditaram a sua formação, assiste ao povo o direito de mudá-lo, ou aboli-lo, instituindo outro cujos princípios básicos e organização de poderes obedeçam às normas que, no consenso geral, parecerem mais próprias à efetivação dos ideais de segurança e felicidade sociais”. Entretanto, o regime de 1787 afastou-se formalmente dessa meta ideal.

Passaremos agora a estudar o sistema presidencial no seu mecanismo.

3. MECANISMO E CARACTERÍSTICAS DO PRESIDENCIALISMO

São peças essenciais no mecanismo do sistema presidencial: a) eletividade do chefe do Poder Executivo; b) o Poder Executivo unipessoal; c) a participação efetiva do Poder Executivo na elaboração da lei; d) a irresponsabilidade política; e) a independência dos três clássicos poderes de Estado; f) a supremacia da lei constitucional rígida.

O chefe do Executivo, eleito pelo povo, em regra pelo voto direto, é representante da soberania nacional tanto quanto o Congresso. Daí a impossibilidade teórica da sua subordinação ao Legislativo. A soberania é duplamente representada por dois órgãos “independentes”, os quais, uma vez conflitantes, se arrimam no mesmo direito e não encontram solução no texto constitucional.

O Poder Executivo é unipessoal, isto é, o Presidente enfeixa em suas mãos, com exclusividade, a soma total das funções que a Constituição atribui a esse Poder. Os Ministros de Estado não são membros do Poder Executivo, mas auxiliares de confiança do Presidente, demissíveis ad nutum. As discriminações de competências e atribuições pertencem à esfera do direito administrativo.

Além das funções executivas o Presidente da República está investido de importantes funções legislativas, como sejam: a) direito de iniciativa de qualquer projeto de lei; b) direito exclusivo de iniciativa de determinados projetos de lei, de ordens administrativa, econômico-financeira, militar etc.; c) competência para praticar os atos conclusivos e integrativos da lei — promulgação, sanção e publicação; d) direito de veto.

O chefe do Poder Executivo, em regra, pode vetar apenas um artigo, um parágrafo ou uma só palavra. O veto só poderá ser rejeitado por dois terços das duas câmaras congressuais reunidas. Considerando-se mais o fato de que as maiorias parlamentares “situacionistas” são geralmente submissas e controladas por um “líder do governo”, segue-se que as funções de natureza legislativa exercidas pelo chefe do Poder Executivo superam a própria competência específica do Congresso.

Note-se ainda que o Presidente da República pode sobrepor-se ao Poder Judiciário, tornando insubsistentes os seus julgados, pela iniciativa da lei de anistia e pela prerrogativa de conceder a graça ou indulto, bem como a comutação da pena.

O chefe do Executivo não depende do voto de confiança do Congresso, nem pode ser destituído pela cassação do mandato. Uma vez eleito e empossado na forma legal, passa a governar com autoridade própria, por todo o período previsto na Constituição, semelhantemente a um Rei eletivo e temporário. Todo o governo será o reflexo da sua individualidade. Se o povo tiver errado na sua escolha, sofrerá por todo o período as consequências do seu erro, que é normalmente irreparável. Nisto consiste o princípio da irresponsabilidade política, característico do presidencialismo: por erros, desmandos ou incompetência (que não configurem crimes no conceito específico da lei penal) não se dará a perda ou cassação do mandato.

A separação dos poderes é outro princípio essencial do ordenamento político-presidencialista. É o signum specificum desse sistema, como diz Pedro Calmon.

Na primeira fase do presidencialismo norte-americano era costume dirigir-se o Presidente da República ao Congresso, pessoalmente, para ler a sua mensagem. Os Presidentes Washington e John Adams estabeleceram essa praxe, sendo depois suprimida, e de novo introduzida por Wilson. Finalmente, Jefferson, que era infenso à oratória, aboliu definitivamente o comparecimento pessoal.

Com essa ressalva, a separação entre os Poderes Executivo e Legislativo adquiriu foros de coisa sagrada no regime. A única comunicação entre os dois poderes fazia-se pela mensagem escrita que o Presidente enviava para ser lida no Congresso, por ocasião da abertura de cada sessão legislativa.

A Constituição brasileira de 1891 levara essa separação ao extremo de impedir expressamente o comparecimento dos Ministros ao Congresso para prestarem esclarecimentos. E determinava mais: que os Deputados ou Senadores que aceitassem o exercício de funções ministeriais perderiam o mandato.

Atualmente esse rigorismo vem sendo bastante atenuado, como adiante veremos.

A separação funcional estanque ocasiona fatalmente o sacrifício do princípio da harmonia dos Poderes Executivo e Legislativo, os quais, independentes, não podem ser harmônicos. Só existe aparente harmonia “situacionista”, e, por meio dessa, se fornece uma complacente cobertura parlamentar ao Executivo. Mas neste caso o Legislativo se reduz a uma simples expressão teórica, deixando que se sobreleve o Executivo como único poder real.

A supremacia da lei constitucional rígida, contendo princípios asseguradores da autonomia do Judiciário, para que este afirme o império superior do Direito contra os abusos do Legislativo e as violências do Executivo, seria outra peça essencial, característica da fórmula presidencialista.

Convém observar, entretanto, que a supremacia da Constituição sobre as leis ordinárias e os atos administrativos é princípio comum, independente do sistema de governo, como frisou Léon Duguit: podem admitir esta supralegalidade constitucional os países unitários ou federais, monárquicos ou republicanos, presidencialistas ou parlamentaristas.

Embora não seja específico do presidencialismo, o princípio da supremacia da lei constitucional é uma peça eficiente do mecanismo deste sistema, peça que, uma vez funcionando bem, forma a linha de defesa popular contra os defeitos do sistema, os desmandos e os excessos do poder autocrático.

4. MINISTROS DE ESTADO

Como já vimos, a unidade da magistratura executiva é da essência do presidencialismo. Os Ministros são agentes administrativos, meros auxiliares do Presidente da República, que os nomeia e demite livremente.

No sistema parlamentarista, como adiante veremos, o Ministério compõe o Poder Executivo e representa o eixo diretor de todo o mecanismo governamental. Mas no sistema presidencialista as funções ministeriais estão deslocadas para a órbita do direito administrativo.

Consequentemente, os Ministros não respondem perante o Congresso pelos atos do Poder Executivo. A Constituição brasileira de 1891, tendo em vista que até então o Ministério dependia da confiança do Legislativo, declarou textualmente que “Os ministros de Estado não serão responsáveis perante o Congresso, ou perante os Tribunais, pelos conselhos dados ao Presidente da República”.

Neste ponto, a Constituição de 1946 evoluiu um pouco, no que foi seguida pela Constituição de 1967 e mantida na atual Constituição de 1988, estabelecendo que aos Ministros compete referendar os atos assinados pelo Presidente da República. Tal referendum significa assumir responsabilidade solidária pelo ato ou decreto. A Carta de 1946 fazia referência expressa à responsabilidade dos Ministros pelos atos que assinassem, ainda que juntamente com o Presidente da República, ou que praticassem por ordem deste. Mas a responsabilidade ali referida era de ordem criminal, não de ordem política. Tal declaração era desnecessária, pois a responsabilidade criminal é óbvia; ninguém pode ser colocado fora da esfera de ação do direito penal no Estado republicano; nem o próprio Presidente da República. Aliás, quando a Constituição de 1891 declarou que os Ministros não são responsáveis perante os Tribunais, referiu-se a conselhos dados, e não a atos praticados.

A responsabilidade criminal dos Ministros não chega a ser propriamente uma limitação ou um freio ao arbítrio do Presidente. Quando o próprio Congresso procura orientar-se pelo pensamento do Presidente da República, e raro presenciar-se uma atitude de independência e altivez como a que adotou o ex-Ministro da Agricultura, Odilon Braga ao demitir-se imediatamente para não subscrever a Carta Constitucional que lhe fora levada “para assinar” e que seria outorgada ao País a 10 de novembro de 1937.

5. RESPONSABILIDADE E “IMPEACHMENT”

O Presidente da República, no sistema presidencialista, é responsável criminalmente pelos seus atos funcionais. Não se trata de uma particularidade do sistema governamental, pois a irresponsabilidade criminal só se compadece com a monarquia de direito divino.

O Presidente da República, além de sujeitar-se à legislação penal comum, pelos atos de sua vida particular, poderá ser responsabilizado por crimes funcionais previstos na Constituição, definidos e apenados em leis próprias. Em qualquer caso, porém, goza de prerrogativas especiais quanto ao processo e ao julgamento.

O que não existe no sistema presidencial é a responsabilidade política, a qual consiste no seguinte: os membros do Poder Executivo (no sistema parlamentarista), quando cometem erros graves, quando procedem abusivamente ou revelam incompetência, são interpelados pelo Parlamento, e se não apresentarem uma defesa ou justificação satisfatória, perderão a confiança do Parlamento. Sem essa confiança, não poderão continuar no exercício das funções executivas. Embora um Ministro não tenha cometido qualquer crime, especificamente, nem lhe seja aplicada qualquer pena corporal ou pecuniária, fica sujeito ao processo de responsabilidade política, tão somente para o fim de ser afastado da função. Se o ato foi aprovado ou ratificado pelo Gabinete, a acusação pesa sobre o Primeiro-Ministro, e a responsabilidade abrange todo o Ministério. A apuração da responsabilidade política é preventiva, enquanto o processo penal é de natureza repressiva.

A responsabilidade criminal do chefe do Executivo, no sistema presidencial, é apurada e julgada pelo chamado processo de impeachment. A acusação é feita na Câmara dos Deputados, e, se procedente, será julgada: a) pelo Supremo Tribunal Federal, se o caso for de crime comum; b) pelo Senado, se for de crime funcional.

O instituto do impeachment, em suas linhas gerais, vem definido no texto das Constituições presidencialistas. A forma processual da acusação e do julgamento, variável em cada país, consta de leis próprias.

O processo de impeachment, segundo o juízo de alguns autores clássicos como Story e Campbell Black, é de natureza exclusivamente política (não criminal).

O saudoso Prof. Lauro Nogueira, na sua substanciosa monografia O impeachment, tese com que conquistou brilhantemente a cátedra de Direito Constitucional da Universidade do Ceará, demonstra, porém, que o processo de impeachment é ao mesmo tempo político e criminal: “É político porque visa especialmente despejar do poder um mau funcionário; porque não tem como escopo primordial uma punição; porque não impõe uma pena propriamente dita; porque não traz como consequência, na sua aplicabilidade, a perda da liberdade; e porque é exercitado por dois corpos políticos. É criminal porque, afinal, queira-se ou não se queira, aplica uma pena”.

Realmente, na sistemática do Código Penal, a perda da função pública é uma pena, embora de caráter acessório. 

Logo, o processo de impeachment envolve aspecto criminal, sem embargo de preponderar o aspecto político.

Conclui o grande mestre que “de um modo geral, o impeachment é o castigo à inidoneidade, a punição ao abuso de confiança, o corretivo à indignidade, à negligência, à má gestão dos negócios públicos”.

No tocante à sua execução ou eficiência, o mestre cearense encara o impeachment como uma pilhéria, e relembra que “nunca, em nenhuma República presidencial, nenhum Presidente foi processado e condenado”.

Realmente, neste sistema em que o Presidente da República é todo-poderoso, em que a sua influência absorvente se estende sobre os demais poderes e domina toda a vida pública nacional, a responsabilidade criminal tende a permanecer no campo da teoria.

Tanto é assim que, decorridos quase dois séculos de presidencialismo no Continente Americano, não se tem notícia senão de um processo contra o Presidente Johnson, nos Estados Unidos, em 1868, que terminou pela absolvição, não obstante a evidência da inconstitucionalidade e da criminalidade dos atos de que era acusado. No Brasil, o processo de impeachment instaurado em 1992, contra o então presidente Fernando Collor de Mello, não chegou ao final, pois no dia do julgamento o indiciado renunciou ao mandato.

Referindo-se aos desatinos dos chefes presidencialistas e, particularmente, ao arquivamento de uma denúncia contra certo Presidente da República, escreveu Rui Barbosa, em 1913, esta página que bem define a inconsistência do impeachment:

Daí por diante ninguém mais enxergou na responsabilidade presidencial senão um tigre de palha. Não é sequer um canhão de museu, que se pudesse recolher entre as antiguidades históricas, à secção arqueológica de uma armaria. É apenas um monstro de pagode, um grifo oriental, medonho na carranca e nas garras imóveis. A mitologia republicana compõe-se desses monstros, dominados lá de cima, pelo colosso da imbecilidade que se entona sobre as quatro patas da sua força. Assim acabaram de montar o culto da violência, da imprudência e da inépcia. É uma confraria de irresponsáveis governando pela sua irresponsabilidade uma nação insensível. As vantagens desse privilégio exploram-se em comum, num sistema de mutualidade, cujas regras toleram ao chefe do poder executivo todos os crimes, a troco de sua proteção a todos os abusos dos seus servos.

A crítica de Rui vale, por si só, como espelho fiel de uma realidade republicana. Crescem a cada dia, entretanto, os movimentos nacionais e internacionais que buscam um sistema de governo que corrija essa distorção do sistema presidencialista. Nessa busca, o parlamentarismo tem despontado como o sistema que pode aproximar o povo do governo, sob os aspectos de possibilidade de fiscalização e substituição de governantes, quando estes se distanciam da aspiração popular.

6. DURAÇÃO DO MANDATO

A duração do mandato presidencial é de quatro anos nos seguintes países: Brasil, Estados Unidos, Colômbia, Costa Rica, Cuba, Equador, Panamá, Salvador e Uruguai. Adotaram o período de cinco anos: Paraguai, Dominicana e Peru. Os demais países presidencialistas, Argentina, Bolívia, Chile, Guatemala, Haiti, México, Honduras, Nicarágua e, atualmente, a Venezuela, elevaram para seis anos a duração do mandato.

A brevidade do mandato traz a vantagem de atalhar inconvenientes do sistema presidencial, permitindo o pronunciamento do corpo eleitoral dentro de menor prazo. A Argentina, por adotar um período presidencial longo, de seis anos, a par da faculdade de reeleição criou um clima permanente de ditadura no país.

No Brasil, o período presidencial era de quatro anos, pelas Constituições de 1891 e 1934. O governo autocrático de 1937 elevou para seis anos. Os constituintes de 1946, respirando ainda os ares da ditadura, contrariaram as tendências racionalistas ao estabelecerem o período de cinco anos. A Constituição de 1967 fez retornar o mandato presidencial a quatro anos. A reformulação de 1969 elevou o período para cinco anos, que passou para seis anos com a Emenda Constitucional n. 8, de 1977, retornando para cinco anos pela Constituição de 1988 e fixando-se atualmente em quatro anos, conforme Emenda Constitucional de Revisão n. 5, de junho de 1994.

Com referência ao mandato dos Deputados, sua duração é de dois anos entre os norte-americanos, de acordo com o sistema originário de 1787. É de se notar que o regime democrático tem adquirido mais vigor e prosperidade onde as eleições gerais se realizam com mais frequência. Adotaram também a legislatura de dois anos Equador e Colômbia. Seguem o período de quatro anos: Chile, Cuba, Costa Rica, Bolívia, Guatemala, Haiti, Panamá, Uruguai e Brasil; de cinco anos: Peru, Paraguai, Venezuela e Dominicana; e de seis anos: Argentina, Honduras e Nicarágua.

O mandato de Senador tem maior duração, geralmente o dobro do tempo previsto para o mandato de Deputado. No Brasil, portanto, o mandato de Senador é de oito anos.

7. EVOLUÇÃO DO SISTEMA PRESIDENCIAL E SUAS MODALIDADES

As Constituições presidencialistas, todas elas, vêm afrouxando sensivelmente a rigidez do sistema, obedecendo, primeiramente, aos imperativos das novas realidades sociais, e, ao depois, aos ditames do evolucionismo racionalista. O mundo das ideias políticas segue a marcha da humanidade no seu caminho milenar, da opressão para a liberdade. Sem impedimento das estagnações e retrocessos que sempre se verificaram, essa ascensão para a liberdade corresponde a uma lei evolutiva indeclinável, de ordem geral. No que respeita ao sistema democrático representativo, é natural que essa evolução se desenvolva partindo do presidencialismo para o parlamentarismo, isto é, da fórmula rudimentar de tipo monárquico para a fórmula parlamentarista, que é a expressão máxima do ideal democrático.

Assinalando essa progressão, poderemos destacar quatro variantes do sistema presidencial:

“a) presidencialismo puro, com divisão radical dos poderes;

b) presidencialismo atenuado, que admite o comparecimento dos Ministros perante as câmaras legislativas;

c) presidencialismo temperado, que admite a fiscalização efetiva do Poder Legislativo sobre o Executivo, inclusive o voto de censura, embora sem a consequência da demissão forçada;

d) presidencialismo eclético, com Ministros livremente nomeados pelo Presidente da República, mas dependentes da confiança do Congresso.

O presidencialismo puro é o que ficou modelado na Constituição norte-americana de 1787, e que se refletiu, com poucas modificações de natureza formal, na Constituição brasileira de 1891. Baseia-se principalmente na separação radical dos poderes: os Ministros não podem comparecer ao Congresso, sequer para obter ou prestar informações, enquanto os membros do Congresso não podem aceitar funções ministeriais sem perda do mandato. Atualmente, o próprio sistema norte-americano vem evoluindo, a ponto de se utilizar o Congresso das inúmeras Comissões Parlamentares de Inquérito (instituição tipicamente parlamentarista) para manter uma constante fiscalização sobre o Poder Executivo.

O sistema presidencialista atenuado tem como exemplos Argentina, Chile e Paraguai. Os Ministros assistem às sessões do Congresso, onde funcionam como verdadeiras antenas do Poder Executivo, captando o pensamento das maiorias em relação aos problemas de maior relevo. Ao mesmo tempo, levam o pensamento do Executivo e solicitam providências. Desse intercâmbio resulta uma maior possibilidade de harmonia entre os dois poderes políticos.

“A Constituição brasileira de 1946 filiou-se ao presidencialismo atenuado: facultou aos Ministros o comparecimento às Casas do Congresso e às suas comissões técnicas, para solicitarem providências legislativas; e tornou obrigatória a presença deles, sob pena de responsabilidade, quando convocados para prestarem esclarecimentos. Além disso, abriu largo campo de ação às Comissões Parlamentares de Inquérito, pelas quais o Congresso fiscaliza os atos do Executivo, e também os do Judiciário, com o fim de apurar responsabilidades. Assim também a de 1967, cujos termos foram mantidos pela Emenda Constitucional n. 1, de 1969, e confirmados pela Constituição de 1988.

O presidencialismo temperado vai mais adiante: o Congresso pode censurar os atos do Ministério ou de “qualquer Ministro isoladamente, embora sem os efeitos do processo regular de responsabilidade política. O Presidente da República substituirá ou não o Ministro censurado.

Maior grau de evolução apresenta o presidencialismo no chamado tipo eclético, ou misto, vigorante no Equador, segundo o qual os Ministros de Estado, embora de livre escolha do Presidente da República, podem ser visados pelo voto de desconfiança do Congresso, que os leva obrigatoriamente à demissão.

A Constituição cubana (sem os desvirtuamentos das ditaduras de Batista e Fidel Castro) adotou um regime, eclético, semiparlamentar, procurando, segundo a expressão de Lazcano y Mazón, eliminar de esto tan combatido régimen aquellos defectos que le atribuyen sus principales criticos. O Presidente da República escolhe e nomeia seus Ministros, mas, como declara o art. 164, el primer Ministro y el Consejo de Ministros son responsables por sus actos de gobierno ante la Cámara y el Senado. Se uma das câmaras retirar a sua confiança ao Primeiro-Ministro ou ao Conselho, a demissão tornar-se-á obrigatória, como preceitua o art. 168: En cualquier caso en que se niegue la confianza al gobierno o alguno de sus miembros, deberá el gobierno en pleno o aquellos de sus componientes a quienes afecte la negación de confianza, demitir dentro de las 48 horas siguientes al acuerdo parlamentario, y si no lo hivieren se considerarán removidos y el Presidente de la República así lo declarará.

Diz o citado Prof. Andrés Maria Lazcano y Mazón (Constituciones políticas de América) que el ensayo cubano es, por tanto, muy interesante, y debe ser estudiado en sus resultados, porque de tener éxito, sin duda poderia estabelecerse en toda la América, y muy merecidamente se le podría denominar Régimen Parlamentario Americano. O sistema, porém, foi arrasado pelas ditaduras de Batista e Fidel Castro.

A Constituição uruguaia apresenta também, sobre o assunto, preceito típico da forma semiparlamentarista: La Asamblea General, a petición de cualquier de las Cámaras, podrá juzgar politicamente la conducta de los Ministros de Estado, desaprobando sus actos de administración o de gobierno.

O Chile teve seu regime semiparlamentarista entre 1891 e 1925. A Constituição chilena de 1833 era tipicamente presidencialista, mas a modificação se operou naturalmente, à margem da lei fundamental escrita. Aos poucos se foi reconhecendo que o Ministério e o Congresso devem agir harmoniosamente, em efetiva colaboração e sob uma unidade de ponto de vista, e que, em havendo discordância, deve prevalecer a orientação da Assembleia Nacional.

Idêntica foi a evolução que se operou no Brasil, a partir de 1847 até 1889, quando foi proclamada a República. A Constituição Imperial de 1824 era do tipo presidencialista: Executivo unipessoal, concentração de poderes, Ministros de livre nomeação e exclusiva confiança do chefe do Executivo, e independência dos três clássicos poderes. Entretanto, o espírito democrático do Parlamento e do próprio Imperador D. Pedro II conduziu a evolução das instituições governamentais a uma fórmula semiparlamentarista de estilo inglês, cujo sistema não só edificou a democracia brasileira em meio século de glorioso reinado como também formou os elementos humanos que honraram a República na sua primeira fase.

Em suma, os pontos diferenciais entre o presidencialismo e o parlamentarismo residem na composição do Poder Executivo e nas relações entre este e o Poder Legislativo. No mais, não há alteração sensível, sequer com referência ao Poder Judiciário.

Procuramos demonstrar que a evolução do sistema representativo se opera partindo do presidencialismo, fórmula autocrática, rudimentar, de estilo monárquico, para o parlamentarismo, que é a mais alevantada expressão do ideal democrático. As tendências evolucionistas nesse sentido se revelam, em resumo, pelo seguinte: a) atribuições, de maior competência funcional aos Ministros; b) escolha dos Ministros, preferencialmente, entre os congressistas, sem que incorram estes na perda do mandato; c) comparecimento dos Ministros ao Congresso, para solicitarem providências legislativas ou prestarem esclarecimentos sobre atos do governo; d) harmonização efetiva entre o Executivo e o Legislativo, pela confiança que devem merecer deste os Ministros; e) instituição das comissões parlamentares de inquérito, como instrumentos da ação fiscalizadora do Legislativo sobre todos os órgãos governamentais.

8. COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO

As comissões parlamentares de inquérito são institutos típicos do sistema parlamentarista inglês. Foram introduzidas na Inglaterra durante o século XVI, como afirmação do princípio da supremacia do Parlamento, generalizando-se em todos os países europeus. Os Estados Unidos da América do Norte, sem embargo da incompatibilidade teórica das comissões parlamentares de inquérito com o princípio da independência dos poderes, passaram a fazer largo uso de tais institutos, como prática extraconstitucional, colhendo os melhores resultados. A autoridade da Comissão de Inquérito para apurar responsabilidade do Presidente Nixon, no caso Watergate, é um exemplo expressivo de supremacia do Congresso.

Assim é que o rigorismo conceitual da separação de poderes vem sendo racionalizado nos países americanos, dando-se um sentido real e objetivo ao princípio da soberania nacional.