“1. RESUMO HISTÓRICO
O parlamentarismo dominou o cenário político do segundo Império brasileiro, desenvolvendo-se como uma manifestação espontânea da consciência democrática nacional.
A Constituição imperial de 1824, no seu art. 3º, definia a forma de governo como monarquia hereditária, constitucional e representativa. Não se tratava de uma Constituição parlamentarista, mas, sob a sua égide, ou à sua revelia, ou mesmo em contraste com a maior parte do seu conteúdo normativo, surgiu e evoluiu o parlamentarismo brasileiro impulsionado pela força dos hábitos que se vão incorporando naturalmente ao ritmo da vida política de cada povo.
O parlamentarismo inglês também nasceu espontaneamente, sem base constitucional predeterminada. Em geral, os sistemas políticos não são improvisados pelo legislador constituinte; são produtos de uma lenta evolução histórica, dos usos, costumes e experiências que plasmam a consciência nacional e traçam o rumo dos destinos sociais. Foi o que se deu também no Chile, onde o parlamentarismo surgiu naturalmente, entre os anos de 1891 e 1925, à margem da Constituição de 1833, tipicamente presidencialista.
Preceituava a Constituição brasileira de 1824 que a pessoa do Imperador é inviolável e sagrada: ele não está sujeito a responsabilidade alguma (art. 99), e, adiante, no seu art. 101, conferia ao imperante o exercício do poder moderador, com a faculdade de nomear e demitir livremente os Ministros de Estado. O poder moderador, segundo o texto do art. 98, era a chave de toda organização política, competindo-lhe, principalmente, velar sobre a manutenção da independência, equilíbrio e harmonia dos demais poderes políticos. Ao mesmo poder moderador dava o art. 101, n. 5, a faculdade de dissolver a Câmara dos Deputados e convocar novas eleições.
Destes princípios — irresponsabilidade do Chefe de Estado e preeminência do poder moderador — partiu a evolução do parlamentarismo no Brasil. Com efeito, a irresponsabilidade do Chefe de Estado, apanágio das monarquias fundadas no direito divino dos reis, é incompatível com o Estado de direito. Se o Chefe de Estado é irresponsável, o governo deve ser confiado a um órgão responsável; e se existe um poder moderador, que se sobrepõe aos três clássicos poderes do Estado, e que preside ao equilíbrio deles, torna-se evidente que desse poder se deve destacar a parte administrativa que mais depende do imparcial e superior controle de um magistrado neutro. Logo, a solução parlamentarista estava esboçada na própria Constituição imperial, por influência europeia.
O ideal parlamentarista alimentou-se das lutas acesas que se travaram entre a Câmara dos Deputados e o governo absolutista de D. Pedro I, desde a Constituinte de 1823, quando a atuação impávida dos três Andradas deu prestígio definitivo ao princípio da soberania nacional. A violenta dissolução da Assembleia e a outorga da Constituição não impediram que a luta continuasse até levar o Imperador à abdicação. Instaurada a fase regencial, ganharam terreno os postulados democráticos defendidos pelos representantes da nação, enquanto os Ministros, procurando fazer face ao crescente prestígio da Câmara dos Deputados, passaram a deliberar em reuniões de Gabinete. E dessas reuniões surgiu a figura do Ministro-Presidente.
Em 1838 deu-se a primeira demissão coletiva do Ministério liderado por Bernardo de Vasconcelos, fato esse que se tem como marco inicial da evolução parlamentarista.
Quando em 1843 o Ministro dos Negócios Estrangeiros, Aureliano de Sousa, ressentido por uma censura implícita provocada pelo Deputado Rodrigues Torres, demitiu-se, o Ministério todo acompanhou o titular demissionário, o que foi uma reafirmação de que já estava adotada a praxe da responsabilidade ministerial solidária.
Percebendo que o Ministério deveria contar com a confiança da Câmara dos Deputados, o próprio D. Pedro II deu o primeiro passo direto no sentido de instaurar o sistema parlamentar, ao encarregar o Senador Honório Hermeto Carneiro Leão, um dos mais lúcidos estadistas do Império, de organizar o novo Ministério. O grande Senador, mais tarde Marquês do Paraná, assumia praticamente as funções de Presidente do Conselho de Ministros.
Pelo Decreto n. 523, de 20 de julho de 1847, D. Pedro II, atendendo à conveniência de dar ao Ministério uma organização mais adaptada às condições do sistema representativo, criou definitivamente o cargo de Presidente do Conselho. Estava instituído o governo de gabinete, cuja luminosa evolução viria interromper-se pela Constituição presidencialista de 1891.
2. COMENTÁRIOS
Entre os nossos historiadores e publicistas, duas correntes se extremam na afirmativa e na negativa da existência de um sistema realmente parlamentarista durante o segundo Império.
De fato, o axioma do parlamentarismo inglês — o Rei reina, mas não governa — não teve significação no Brasil imperial, tanto assim que em 1869 exclamava Itaboraí na tribuna do Senado: “O Imperador impera, governa e administra”. Por sua vez, na tribuna da Câmara, Nabuco de Araújo exclamava desabusadamente: “Não é aqui que se fazem ou desfazem os Ministérios”. Ambas as afirmações foram rigorosamente verdadeiras. Conquanto aceitasse o princípio da confiança parlamentar necessária, D. Pedro II jamais abriu mão das suas prerrogativas constitucionais, nomeando, demitindo e substituindo Ministros à revelia do Parlamento. Poucos foram os Ministérios que caíram por divergências parlamentares; em maior número, demitiram-se por divergências com o Imperador, ou foram por ele demitidos.
Durante quase meio século do reinado de D. Pedro II, houve 35 Ministérios: caíram 2 pelo voto de censura da Câmara; 5 por moções de desconfiança explícita; 1 por desconfiança implícita; e 5 por demissão espontânea em face de evidente falta de apoio parlamentar. Os demais, em número de 22, “por desinteligências com o Imperador ou magoados com a sua ingerência na administração”, como nos relata Olímpio Ferraz de Carvalho.
Como se observa, não abusou a Câmara dos Deputados das suas prerrogativas nem provocou qualquer instabilidade governamental.
A Câmara dos Deputados foi dissolvida pelo Imperador onze vezes, quase sempre em obediência aos imperativos da opinião pública e para sustentação dos gabinetes hostilizados pela maioria parlamentar, como nos casos dos Ministérios Rio Branco e Saraiva, responsáveis pela Lei do Ventre Livre e pela Reforma Eleitoral.
D. Pedro II foi, sem dúvida, o eixo diretor de toda a vida pública nacional, no exercício daquele poder moderador, que, no dizer de Frei Joaquim do Amor Divino Caneca, era “uma nova invenção maquiavélica e a chave mestra da opressão da nação brasileira; o garrote mais forte da liberdade dos povos”. Não obstante, como escreveu Olímpio Ferraz de Carvalho, “o sistema parlamentar firmou-se no Brasil imperial e funcionou com relativa regularidade durante perto de cinquenta anos de paz e prosperidade. Ele não foi uma imposição da lei, uma norma estabelecida a golpes de decretos, mas uma lenta conquista do Parlamento e da opinião pública, em luta diuturna e pertinaz contra as prerrogativas constitucionais do Chefe de Estado”.
Sob o regime parlamentarista, como observa Heitor Muniz, o Império é a idade de ouro do Brasil. “Foi a moralidade administrativa; foi a rotação dos partidos políticos no poder; foi a representação, no Parlamento, das correntes de opinião; foi a leal e honesta aplicação dos dinheiros do tesouro; foi a liberdade de palavra e a liberdade de imprensa, levadas aos últimos e extremos limites; foi, finalmente, o equilíbrio orçamentário e a folga financeira, eterno sonho destes trinta e oito anos de República.”
Instituído o sistema republicano presidencial nos moldes da rígida Constituição norte-americana, desferiu-lhe o Marechal Deodoro o primeiro golpe, dissolvendo a Câmara dos Deputados e apontando aos representantes da soberania nacional o olho da rua. Desde então deveriam compreender os membros do Poder Legislativo, como se expressa Olímpio Ferraz de Carvalho, que “o seu papel, no sistema presidencial, era o de servir e obedecer ao Chefe de Estado”.
Tinha razão Rojas Paul, Presidente da Venezuela, quando comentou a queda do Império brasileiro: Acabou-se a única República que existiu na América — o Império do Brasil.
Igual razão assistia ao historiador norte-americano Jorge Crichfield quando, analisando a queda da Monarquia e a Proclamação da República do Brasil, comentou: “Assim terminou a única República verdadeira, ou o único governo que realmente se aproximava do caráter de uma República que o Brasil já possuiu. Chamaram-lhe Império. Depois, tiveram ditaduras e chamaram-lhes Repúblicas”.
Realmente, foi o grande período da história do Brasil, o que levou Nilo Peçanha a vaticinar: O Brasil vai desterrar o sistema parlamentarista, mas não aboli-lo.
3. NOVA EXPERIÊNCIA NO BRASIL
Em todas as Constituintes republicanas, notadamente as de 1934 e 1946, sob a liderança de Raul Pila, o ideal parlamentarista esteve em pauta, embora rejeitado pela maioria sob fundamentos de que o povo brasileiro não atingiu o estágio político-cultural propício a este sistema de governo.
Não obstante, como experiência para contornar uma grave crise governamental, instituiu-se uma fórmula semiparlamentarista pelo “Ato Adicional” de 2 de setembro de 1961.
Mas a experiência falhou por defeitos institucionais e falta de elemento humano para levá-la a bom termo. O Presidente João Goulart continuou investido de poderes presidencialistas, manteve-se na chefia do Ministério e conservou, praticamente, o controle político e administrativo. Não se desvencilhou o Ministério da tutela presidencial nem se mostrou capaz de governar por sua autoridade própria.
Foi revogado o Ato Adicional de 1961 pela Emenda Constitucional n. 6, de 23 de janeiro de 1963. Seguiu-se um período conturbado da vida nacional, que culminou no chamado “movimento revolucionário de 1964”.
O fracasso dessa experiência parlamentarista não chega a depor contra a excelência do sistema, mesmo porque, em última análise, o Ato Adicional de 1961 não continha senão um tímido arremedo de parlamentarismo.
Uma brilhante análise histórica, política e jurídica desse Ato Adicional está no livro Parlamentarismo brasileiro, lançado em 1962 pelo Prof. Miguel Reale, que indicamos aos estudiosos da matéria.
Durante os debates estabelecidos na Constituinte de 1986, que resultaram na promulgação da atual Constituição de 1988, destacou-se um forte movimento favorável à adoção do Parlamentarismo como sistema de governo.Embora derrotado, esse movimento conseguiu inserir no “Ato das Disposições Transitórias” o art. 2º, que convocou para 7 de setembro de 1993 um plebiscito, através do qual o eleitorado brasileiro deveria escolher a forma (República ou Monarquia constitucional) e o sistema de governo (Parlamentarismo ou Presidencialismo). Realizado o plebiscito, por considerável maioria foi mantida a forma republicana e confirmado o sistema presidencialista, hoje vigorantes.”
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